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准确理解和把握监督执纪"四种形态"
来源:中国纪检监察报 作者:钟纪晟发布时间:2016-01-27 08:18 分享

在刚刚闭幕的十八届中央纪委六次全会上,王岐山同志在工作报告中从推进全面从严治党的战略高度,再次强调要把握运用好监督执纪“四种形态”。让咬耳朵、扯袖子,红红脸、出出汗成为常态,党纪轻处分、组织调整成为大多数,重处分、重大职务调整的是少数,而严重违纪涉嫌违法立案审查的只能是极极少数。这一重要论述,既是对长期以来党风廉政建设和反腐败斗争实践经验的深刻总结,又是对当前和今后一个时期纪检监察工作所面临形势和任务的科学判断;既是对党内监督工作的重要理论创新,又是推动纪律审查工作转型的方向指引。

深刻领会提出监督执纪“四种形态”的重大意义

首先,要有历史的回放和思考。我们党是有革命理想和铁的纪律的马克思主义政党。无论是革命战争年代还是社会主义建设和改革开放时期,我们党都始终坚持把加强纪律建设作为党的建设的重要理念,始终坚持严明党的纪律。比如,大家十分熟悉的“三大纪律”“八项注意”,就是我们党在革命战争年代重视纪律建设的具体体现;毛泽东同志讲,“加强纪律性,革命无不胜”。习近平总书记多次强调,“严守政治纪律和政治规矩”,“政治纪律和政治规矩这根弦不能松”。这是当前我们党对党员领导干部最基本的要求。回顾党的历史,我们可以清晰得出结论,纪律就是我们党的生命,必须始终挺起来、立起来、严起来。

其次,要站在全面从严治党的高度深化认识。全面从严治党是我们党在新形势下顺利推进各项工作的根本保证,关系国家和民族的前途命运。监督执纪“四种形态”的提出是纪律建设的重大创新,其意义就在于通过有效管用的方式,贯彻落实“全面”和“从严”两个方面的要求。“全面”就是实现对全体党员和各级党组织监督的全覆盖,用纪律管住8700多万党员和436万个基层党组织,而不是仅仅管住“极极少数”的严重违法犯罪党员干部。“从严”就是把纪律和规矩挺在前面,坚持纪严于法、纪在法前,实现纪法分开,用纪律的尺子衡量党员干部的行为,抓早抓小、动辄则咎,发现苗头就及时提醒、触犯纪律就及时处理,绝不能养痈遗患、放任自流。要深刻认识到党风廉政建设和反腐败斗争是全面从严治党的重要组成部分,但绝不是全部,不能把全面从严治党等同于反腐败,必须把加强纪律建设作为全面从严治党的治本之策。

第三,要从标本兼治的角度深刻领悟。从十八大以来查处的大量领导干部违纪违法案件中可以发现这样一个规律:破“法”无不从破“纪”开始,且发展的轨迹往往都是一样的:先从出现违纪苗头到逐步越过纪律底线,之后又从一般违纪发展到严重违纪,最后量变引起质变,演变为严重违法犯罪。同时,从违纪人员数量看,也是按照上述轨迹依次递减。监督执纪“四种形态”就是着眼于贯彻落实全面从严治党的要求,通过设置层层防线,一级一级地进行阻挡和处理,而且处理措施越来越严厉。因此,持之以恒地落实监督执纪“四种形态”,就是立足党的纪律扎紧笼子,就是坚持抓早抓小促进治本,就是不断自我净化、自我完善,保持党的先进性和纯洁性。

第四,要从我们党一贯的方针政策进行理解。早在1942年延安“整风”运动中,毛主席就提出了“惩前毖后、治病救人”的方针,指出“对以前的错误一定要揭发,不讲情面,要以科学的态度来分析批判过去的坏东西,以便使后来的工作慎重些,做得好些,这就是惩前毖后的意思”,“揭发错误、批判缺点的目的,好像医生治病一样,完全是为了救人”。《中国共产党章程》第三十八条明确规定,“党组织对违犯党的纪律的党员,应当本着惩前毖后、治病救人的精神,按照错误性质和情节轻重,给以批评教育直至纪律处分”。过去有一种倾向,纪委往往以办大案要案论英雄,对一般违纪往往不重视,只要领导干部不违法,违反纪律就是“小节”,就没人管、不追究。长期对小问题视而不见,等“养大了”再办,一处理就只能“算总账”。从结果上看,造成我们的干部要么是“好同志”、要么是“阶下囚”。“老虎”究竟是怎么长大的?不少都是一路腐败、一路带病提拔过来的。通过运用监督执纪“四种形态”,从“小节”抓起,严明党的纪律,可以有效防止党员干部带病往前走,把“好同志”与“阶下囚”中间曾经组织不管、纪律不管的地带改造成“带电”的缓冲区,防止要么是“好同志”、要么是“阶下囚”的现象出现。这既是对党的事业负责,也是对广大党员干部的关心爱护。

正确理解监督执纪“四种形态”的科学内涵

监督执纪“四种形态”是严格依据纪律的尺子进行划分的,覆盖所有可能发生的违纪情形或苗头,且各个形态之间呈现明显的违纪轻重和处置层次之分,每一个党组织、每一名党员都不能置身事外。这是各级党委和纪委履行党章所赋予职责的重要遵循。

首先,要紧紧扭住“常态”不放。对出现违纪苗头或轻微违纪的,及时开展批评与自我批评,及时由党组织出面咬咬耳朵、扯扯袖子,让本人红红脸、出出汗,而不能放任自流,更不能放水养鱼。这项工作一旦成为“常态”,使党内生活正常化,绝大多数党员干部就会远离纪律底线,不至于因违纪受到纪律处分或组织处理。

其次,要正确把握“大多数”。对违反党的纪律的行为,只要一发现就要根据违纪行为的性质、情节及造成的后果,依据《中国共产党纪律处分条例》等党内法规及时作出党纪轻处分和组织处理。相对被重处分的违纪党员而言,此类情况应该成为“大多数”,这也体现了对党员干部从严管理、从严要求,有利于防止小错变成大错。

第三,要坚决惩处“少数”和“极极少数”。正如一片森林中出现病树、烂树的概率总是存在的一样,作为一个拥有8700多万党员的大党,个别党员干部也可能因各种各样的原因走上严重违纪甚至违法犯罪道路。对这些党员干部,构成严重违纪的,必须及时给予重处分、作出重大职务调整;如果构成严重违纪且涉嫌违法,必须果断进行立案审查。在惩治腐败问题上,党中央的态度十分坚决,始终坚持有腐必反、有贪必肃,始终强调无禁区、全覆盖、零容忍,始终要求以猛药去疴的决心、刮骨疗毒的勇气,发现一起查处一起,发现多少查处多少。我们要认真领会和贯彻落实中央精神,用最坚决的态度减少腐败存量,用最果断的措施遏制腐败增量,始终做到态度不能变、决心不能减、尺度不能松。

综上,监督执纪“四种形态”既是纪律审查的工作要求,更是纪律审查的工作目标。“四种形态”的每一种形态都是从严治党的利器,都很好地诠释了“严是爱、松是害”的道理。只要在前两种形态上把功夫下足,所在地方和部门的政治生态就会大大改善,相应发生严重违纪问题的可能性就会大大减少。按照这样的要求开展监督执纪问责工作,所带来的结果自然而然依次为“常态”、“大多数”、“少数”和“极极少数”。同时,在当前依然严峻复杂的反腐败形势下,如果没有普遍实现“常态”和“大多数”,“极极少数”的蔓延就有可能发生。因此,“四种形态”环环相扣、科学有效,是完整的监督执纪科学体系。

当前,准确把握监督执纪“四种形态”,在纪律审查工作中需要避免一些认识上的“误区”。

一是要防止“误判”。十八大以来,反腐败形成了压倒性态势,但冰冻三尺非一日之寒,滴水穿石也非一日之功。已查处的腐败案件和信访举报反映、巡视发现的问题线索等,都有力印证了党中央关于反腐败斗争形势“依然严峻复杂”的判断是完全正确的,遏制腐败蔓延势头的目标决不能有丝毫动摇。党中央对腐败问题始终坚持零容忍,始终保持高压态势,因此,运用监督执纪“四种形态”,绝不是要在数量和力度上放缓反腐败节奏。

二是要防止“误解”。监督执纪“四种形态”要求纪委把监督执纪问责的战线前移,用纪律和规矩衡量党员干部行为,发现苗头就及时提醒、违反纪律就及时处理,使监督执纪更严格、更有威力。实际上,实践“四种形态”,纪委的责任不是轻了,而是更重了,执纪的力度不是小了,而是更大了。

三是要防止“误处”。正确运用监督执纪“四种形态”,要求按照不同的违纪情况采用不同的处置方式。既不能把全面从严治党等同于仅处理少数有严重违纪问题的干部,也不能把涉嫌违法犯罪问题“大事化小”,当做轻微违纪行为进行处理。对“极极少数”严重违纪的党员干部,丝毫不能放松,该深查的要深查,该移送司法机关的要及时移送司法机关依法处理。

在纪律审查实践中运用好监督执纪“四种形态”

把纪律和规矩挺在前面,是当前纪律审查工作的重大转型。正确运用监督执纪“四种形态”,前提和基础是各级纪委要进一步深化“三转”,切实将职能定位转到抓纪律上来。同时,检验纪委转职能是否转到位,关键在于能不能将纪律挺到最前沿,在于能不能运用好“四种形态”。

首先,要解决思想认识问题。当前,有的同志存在思维惯性,满脑子仍是线索和案件,忽视抓早抓小、治病救人,把党员干部违反纪律问题当做“小节”、小毛病,没有引起足够重视;有的同志存在工作惯性,只重视大案要案,一味追求涉案数额,而忽视政治纪律和政治规矩、组织纪律等问题的审查。要认真学习贯彻习近平总书记关于全面从严治党系列重要讲话精神,深入领会王岐山同志关于深化“三转”、党纪严于国法、把纪律和规矩挺在前面等重要论断和指示要求,进一步提高认识、转变观念,在思想上紧紧扭住纪律不放。

其次,要解决责任担当问题。运用监督执纪“四种形态”,对各级纪委而言都是一个重大挑战,且这个挑战更多地集中于是不是敢于监督、善于监督。实际上,有的同志责任感不强,担当意识不够,不愿监督、不敢监督,习惯于做“老好人”。当然,也有同志能力不足,工作方法简单,不善于监督。各级纪委要紧紧跟上中央的要求,坚决维护党章、执行纪律,对违纪行为敢于“亮剑”。同时,监督执纪工作更能考验纪检干部的政策水平,必须克服能力不足的危险,善于开展谈话,善于做思想教育工作。

第三,要解决方法措施问题。一般而言,只要思想认识上去了,责任担当解决了,方法措施就不难找到。总体而言,就是要在线索处置、执纪审查、执纪审理各个环节,都以纪律为尺子进行衡量,推动纪律审查按照监督执纪“四种形态”要求进行工作转型。

在线索处置环节,线索处置是纪律审查的源头和基础。实践中存在的问题主要有:一是对党员干部问题线索管理尚未做到全覆盖;二是对问题线索处置不及时,暂存线索数量多、时间长;三是对线索处置跟踪、监督不到位。我们需要直面这些问题,并采取有效方法解决。一是要紧紧围绕“六大纪律”和“四种形态”,按照动态清理、分类规范、突出重点、处置得当的原则,对线索进行集中统一管理,做到全覆盖;二是要以纪律为尺子,提高分析研判质量。一般性问题要与本人见面,谈话提醒、函询核实,让党员干部相信组织、忠诚组织,把问题主动向组织讲清楚;对指向性明确的问题要扎实做好初核。对在执纪审查中发现的“四风”问题线索,要深挖细查、决不放过。要把握好“四种形态”,严格分类处置问题线索,扩大谈话函询覆盖面,清理暂存线索,坚决把存量减下来。三是强化对线索处置的监督,加大对谈话函询的再核查力度,严格审核初核了结线索。

在执纪审查环节,实践中存在的问题主要有:以抓大案要案为主的思维惯性和政绩观仍未改变,“吃干榨尽”,追求把所有违纪和违法问题都查清楚;纪法不分,把大量精力投入对违法犯罪问题的查处,客观上导致纪检监察室没有力量投入监督执纪问责和抓早抓小工作。在执纪审查这个核心环节,一定要守住依“纪”进行监督执纪问责这个定位,围绕监督执纪“四种形态”开展工作。一是抓住审查重点。要以坚定的决心和有力的措施,坚决遏制腐败蔓延势头。要突出惩治重点,防止带病提拔,以下三类情况同时具备的是重中之重:党的十八大后不收敛、不收手,问题严重、群众反映强烈,现在重要岗位可能还要提拔使用的党员领导干部。二是改变审查方式。正确处理“树木与森林”的关系,确保审查工作冲着纪律去,用纪律管住大多数;坚持抓早抓小、动辄则咎,实现监督执纪问责经常化。三是提高审查效率。坚持快查快结,防止调查取证工作贪大求全,“吃干榨尽”。在确保质量的前提下,严格控制审查时限。四是把握处理方式。正确把握“常态、大多数、少数、极极少数”的关系,恰当运用批评教育、诫勉谈话、轻处分和组织调整、重处分和重大职务调整、移送司法机关依法处理等方式处理各类违纪行为。五是改进涉嫌犯罪问题审查方式。对涉嫌犯罪问题及线索,主要核查已作为立案依据的涉嫌犯罪问题,对立案后新发现被审查人的涉嫌犯罪线索,原则上移送司法机关依法处理;根据已有证据足以作出开除党籍处分的,对取证、定性等方面存在较大困难或争议的其他涉嫌犯罪问题,原则上不再深入核查,作为涉嫌犯罪线索移送司法机关。

在执纪审理环节,实践中存在的问题主要有:尚未及时调整审理工作重心,对涉嫌犯罪问题的审核投入过多力量,实际上成了司法机关的“预审室”;审理文书尚未完全实现纪法分开,纪律特色体现不足,没有充分发挥审理对纪律审查方式转型的倒逼作用。下一步,在执纪审理方面,主要抓好以下工作。一是改进审理方式。按照纪在法前的要求,由以往重点审理违法犯罪问题,转变为聚焦审理违纪问题,用党章党规党纪衡量违纪行为。在审核事实、证据的基础上,加强对纪律条规适用和处理方式的审核,确保监督执纪“四种形态”准确适用。要适应以审理违纪案件为主的新要求,探索轻处分案件适用简易程序的审理工作机制。二是改进对涉嫌犯罪问题的审理。对涉嫌犯罪问题的认定存在较大分歧的,原则上不作为处分依据,作为涉嫌犯罪问题线索移送司法机关;涉嫌犯罪问题和线索移送司法机关后,由审理室会同相关纪检监察室加强跟踪监督,确保涉嫌犯罪问题和线索不遗漏、不放纵。三是改进审理文书。在审理报告等文书中,将违纪行为按六大纪律进行分类和表述,将违纪问题与违法犯罪问题分开表述,用纪律语言描述违纪行为,体现纪律审查特色。同时,鉴于新修订的《中国共产党纪律处分条例》分则部分删除了大量与刑法、治安管理处罚法等法律法规重复的内容,将涉嫌违法犯罪行为在总则第二十七条至第二十九条统一作出规定,在按六大纪律对违纪行为进行表述的基础上,在审理报告“主要违纪事实”最后一部分增加一类即“违反国家法律法规规定”,将涉嫌违法犯罪行为在此部分予以表述。这样处理,既能实现纪法分开,又利于做好纪法衔接。四是加强对违反中央八项规定精神问题的审核。要把违反中央八项规定精神问题作为执纪审理重点,及时掌握情况,加大审核力度,引导和推动纪检监察室做好对违反中央八项规定精神问题的审查工作。要加强对被审查人的相关行为是否违反本地区、本部门有关落实中央八项规定实施细则的审核。同时,为推动各级党组织锲而不舍、驰而不息地落实中央八项规定精神,在审理报告等纪律审查文书“主要违纪事实”中,将被审查人违反中央八项规定精神问题单独列出来,表述在“违反政治纪律行为”之后、“违反组织纪律行为”之前。五是加强案例指导。依据新修订的《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》,通过案例形式加强业务指导,重点对违纪行为的证据标准、性质认定、条规适用和纪法衔接等问题进行规范,进一步提高纪律审查工作的规范化和科学化水平。

全面从严治党永远在路上。党风廉政建设和反腐败是一场输不起的斗争,必须始终坚持有腐必反、有贪必肃。我们要做到有静气、不刮风,不搞运动,踩着不变的步伐,把纪律和规矩挺在前面,通过正确运用监督执纪“四种形态”,治“病树”、拔“烂树”、护“森林”,逐步形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。(作者:中央纪委案件审理室)

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